這個夏季梔子花因你而香 ——寫在《政府投資條例》發布之際

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張國云

我喜歡梔子花盛開時,那淡淡的青、那凈凈的白、那素素的黃, 引來的玉樹瓊花,甚至把整個酷夏消融。

這天正好梔子花開,國家正式對外發布了《政府投資條例》,決定從今年7月1日實施。

我久久佇立在梔子花前,見那潔白如雪的花瓣,有的圓滾滾露出蠟燭頭,有的羞答答展開兩三片, 有的美滋滋舞動裙擺,散發著一陣陣誘人的暗香,也許這就是投資在人們心中最美的姿勢。

顧名思義,政府投資是指政府作為投資主體的投資。它不僅能在最大限度上滿足公共事業、基礎設施等方面的建設需要,也對引導投資、調整投資結構、貫徹產業政策具有重要的導向作用。宏觀方面, 政府投資事關經濟社會發展全局; 微觀方面,政府投資事關人民對美好生活的需要。從鄉村振興的阡陌交通、廉租住房窗明幾凈,到神舟上天、蛟龍入海,都能找到政府投資的影子。

但與經濟高質量發展的客觀要求相比,政府投資也存在著管理規范滯后的情況。如政府投資的邊界不明、職責不清、效率低下等諸多弊端已日益凸顯,對其依法規范已是勢在必行。對于這一點,那些深藏在我腦海深處的記憶,更像這清新的梔子花香彌漫開來。

那是1998年6月,我三年援藏歸來,在浙江省發改委投資崗位任職,發現浙江民間投資特別活躍, 就牽頭做了一個課題,引發國家有關部門的關注。

記得1999年中央經濟工作會議一結束,時任國家發改委主任曾培炎就帶隊來到浙江調研民間投資問題。2000年兩會之后,曾培炎擔任了主管固定投資的副總理,這年下半年我被召集到北京的一個賓館, 開始了鼓勵和引導民間投資發展的政策起草工作。由于當時對民營經濟發展,上下思想還有許多爭議, 這時的政策文件就此擱淺。

民間投資推不動,后來我們就反推政府投資,于2001年開始了政府投資條例的起草工作。直至2010 年1月,過去了9年,經過多次修改定稿,國務院法制辦公室終于向社會公布了《政府投資條例》的征求意見稿,并向全社會公開征求意見。但到近期發布又過去了9年, 這次發布的條例與當時的征求意見稿,早已不可同日而語。

究其原因,我國彼時經濟正處于高速增長階段,各類基礎設施尚不完備,需要發揮各方之合力共同加速推進,提高整體經濟的運行效率,需要有效明確政府與市場之間關系、清楚界定地方政府財權與事權;需要統籌協調國家各個部委的職責、明晰投資領域和程序等,而且該條例涉及面較廣、涉及領域較多;還涉及一些法律法規的修訂工作,屬于一項復雜的系統性工程, 這在當時肯定難以形成共識。

誰不喜歡梔子花的清純淡雅, 在時光流年安緩前行,從我國基礎設施建設存量可以感悟到。截至2018年末,我國鐵路營業里程13.1萬公里,其中高鐵運營里程2.9萬公里,公路運營里程484.65 萬公里,其中高速公路14.26萬公里,內河航道里程12.71萬公里, 民航機場達235個,全國軌道交通運營總里程達5761.3公里、運營線路185條,在實施建設規劃線路總長7611公里。我國高鐵、高速公路與內河航道運營總里程已穩居全球第一,基礎設施水平近年來已有大幅提升。或者說,傳統“鐵公基”基礎設施已度過高強度建設階段,未來人工智能、工業互聯網、物聯網等新型基礎設施建設正方興未艾。

誰不喜歡梔子花的玉樹瓊花, 在風幽水弦中賦予詞章,從政府投資穩定經濟角度可以看出。2009年以來政府投資的確在經濟面臨較大下行壓力的時間節點發揮了重要的經濟穩定器作用,且每次均能力挽狂瀾將經濟增速拉動至預期水平,但短期手段長期使用的一些副作用也已陸續顯現。一方面刺激政策存在邊際效用遞減, 拉動同樣GDP所需資金等要素數量大幅增加,另一方面由于政府投資多依賴于地方融資平臺,融資平臺對資金普遍不敏感,由此造成了政府投資力度加大時市場利率會出現明顯上漲,側面提升了全社會的資金成本,對一些經營效率高的企業形成了擠壓。而且,高強度投資短期還大幅增加了地方政府隱性債務,提高了商業銀行的信用擴張水平,導致近年來廣義貨幣增速持續高于GDP增速,并在2012年后創造出了一個規模超40 萬億元的影子銀行市場,進而推動了近年來資產價格的快速上漲。

誰不喜歡梔子花的香薰宛露, 在曉月如詩中飄舞倩影,從政府投資與居民消費協調發展可以體會到。政府投資項目主要集中于公共領域,其最終目的是形成固定資產后減少全社會的交易成本并促進居民消費。但近年來一些地方政府為追求GDP,一些項目投資短期超過了地方財政承受能力、超過地方居民消費能力,還有一些項目上馬時存在“打擦邊球”繞過審批現象,未經詳細論證就匆匆上馬造成后期使用率不高的問題,甚至還存在由建設單位墊資建設的問題,提高了地方政府的顯性和隱性負債水平,不利于地方經濟的長期可持續發展,因而有必要科學規范政府項目投資的決策程序和日后的監管及追責,做到政府投資與消費平衡發展。2001年至2013年,我國投資對GDP的平均貢獻率一直高于最終消費,2014年起最終消費對GDP的貢獻率才開始逐漸高于投資。

仿佛梔子花要經過一路孕育、成長、吐蕊、綻放,最后才能花開滿徑。經過近幾年的努力,我國政府投資逐漸朝規范化、透明化方向發展,投資領域日益清晰,投資與財力更加匹配,決策更加科學,投資后的監督更加嚴謹。更為重要的是,系列政策的實施切實有效地解決了融資平臺大幅舉債拉高全社會資金成本問題,以及商業銀行信用和影子銀行快速擴張的問題,廣義貨幣M2增速已出現明顯下降,并逐漸與名義GDP增速相匹配。

有一段時間,我常聽到人調侃,中國投資主管,是一個“無法無天”的部門。言下之意,不受投資法規的約束,一切投資都有可能打水漂。作為一種無奈,它從另一個側面提醒我們,只有政府投資規范了,社會投資才會有自己的一席之地。客觀上說,近年來國家出臺許多政策, 條例已具備了出臺條件,抓緊出臺將更有利于提高政府投資效率、增加居民消費水平、促進我國經濟邁向高質量發展新階段。

其實,美麗的梔子花開并不易,它喜歡透氣性較好、養分含量較多的土壤,適宜全日照的環境、正午又需要遮光,薄肥勤施、保持花土微濕才行。欣慰的是,這個將近4000字的條例,闡述了政府投什么、投向哪,明確了項目上馬決策標準及流程,后續監督管理和違法相應責任等,這是我國關于政府投資管理的第一部行政法規,也是投資建設領域的基本法規制度,標志著全面規范政府投資管理邁出了具有重要意義的一步。

——梔子花開有一種超凡脫俗的美,才使得這次條例有一個最大的亮點。就是科學合理界定了政府投資的范圍,這是長期以來喋喋難休的核心問題之一。因為政府投資范圍直接涉及政府和市場的關系, 在這個問題上必須堅持“有所為有所不為”,確保政府投資聚焦重點、精準發力,堅決杜絕低效、浪費現象,并避免與民爭利。

要求政府投資資金應當投向市場不能有效配置資源的社會公益服務、公共基礎設施、農業農村、生態環境保護、重大科技進步、社會管理、國家安全等公共領域的項目,以非經營性項目為主。

為了從機制上確保政府投資始終投向最需要投、最適合投的方向和領域,這次明確規定國家建立政府投資范圍定期評估調整機制,不斷優化政府投資方向和結構。同時,為發揮政府投資對社會投資的引導和帶動作用,激發社會投資活力,國家必須完善有關政策措施,鼓勵社會資金投向公共領域的項目。

——梔子花開有一種醉人心扉的香,才使得這次條例出臺進一步刺激了社會投資。在政府投資條例中,純公共領域,政府直接投資為主;準公共性項目,可采取參股的方式;在目前市場發展階段可以在競爭領域通過投資補貼、貸款貼息等方式激活社會投資。除了這一條例,將來還會制定關于政府和社會資本合作即PPP的條例,對政府和市場合作做出更全面的規定,來更好引導社會投資。這就要求我們必須堅持“有所為有所不為”,避免與民爭利。

如何理解“有所為”和“有所不為”?不與民爭利,就是把更多的機會讓給社會投資和民間投資,市場如果配置得更好就讓市場配置。政府有所為,就是在市場配置不到的或者市場不能充分配置資源的領域,政府來做配置。純公益性沒有收益的,市場不愿意介入但關系到國計民生、國家安全等的領域,政府要有擔當,承擔起投資的職責,這就是“有所為”。此外, 政府到底需要向社會提供什么樣的基礎設施或公共產品,或者社會發展對政府提出怎樣的需求是不斷變化的,因此政府投資邊界也要不斷調整。

—— 梔子花開有一種清純淡雅的色,才使得這次條例中對PPP 的規范發展起到包容作用。政府投資有三種方式,一種是政府直接投資,這就是說,這些領域引入社會資本的可能性也比較小。一種是有經營可行性的,這種情況就要在公共領域內,或者在準公共領域里創造市場,引入社會資本,政府投資采取資本金注入的方式。還有一種是在更廣的競爭性領域,政府可以采取投資補助或貸款貼息政策。PPP正是在第二類和第三類當中。

條例在處理政府投資和PPP投資上做出了銜接。如果政府直接投資為主或者政府采取股權投資參股的,要按照條例的規定實行政府投資項目審批管理。但PPP主要使用社會資本,政府一般在PPP中是不直接投資的,因此一般情況下不適用條例這樣一個規范。無疑條例頒布對PPP項目是利好。政府投資主要在非經營性項目,大量的基礎設施領域經營性項目和準經營性項目投資機會就讓渡給了社會資本方。社會資本通過PPP模式投資這些經營性和準經營性項目,應該有更多機會。

——梔子花開有一種冰清似玉的情,才使得這次條例對防范地方債務風險方面有了更明確的要求。大家知道,自2014年以后,我們才允許地方政府正式發債,預算資金里已經包含了政府的債務資金, 這樣的話強調政府的預算資金和工程投資規模受到條例約束,實際上已經把控制債務風險也包含在內。條例強調了“政府投資項目不得由施工單位墊資建設”,以及強調“政府及其有關部門不得違法違規舉借債務籌措政府投資資金”,這就從條例管理上來約束隱性債務的新增。

對于政府債務風險,特別是防范隱性債務風險,這次條例里提到了從源頭上防范債務風險。比如條例提出在項目的可行性研究階段, 投資的主管部門要去審查建設資金的落實情況。如果在源頭上落實了項目建設資金,政府的債務風險, 特別是隱性債務就可以大大減少。

沒錯,梔子花孕育花朵的時間很長,它從冬天就在孕蕾,等到夏天才會開花。期間很長時間的等待,只是為了在夏季的某一刻開放。它才將花朵的芬芳贈予了世間,也許這只是為了一個約定。所以,為政府投資“立規矩”,也是為了更好界定政府與市場的關系。正如習近平總書記強調的,全面推進依法治國的重點應該是保證法律嚴格實施。當前和今后一段時期, 我們必須全面提高依法加強政府投資工作的水平。具體說: 

因為梔子花離不開燦爛當空的驕陽,這就要求我們進一步提高貫徹落實條例的站位。加強條例貫徹實施,有利于堅持市場化方向、進一步深化投融資體制改革,正確把握政府投資的功能定位、充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。有利于貫徹高質量發展要求、依法做好防風險和補短板工作,更好發揮政府投資在優化基礎設施供給結構、提升基礎設施供給能力中的作用。有利于落實全面依法治國要求、將政府投資管理納入法治軌道,推進政府投資職能、權限、程序、責任法定化,運用法治思維和法治手段提高政府投資工作能力。有利于規范政府投資資金和項目管理,依法推進資金統籌使用和項目科學決策、嚴格監管,切實提高政府投資效益。

因為梔子花離不開颯爽沁人的微風,這就要求我們進一步加強條例的配套制度建設。條例作為我國政府投資管理領域的第一部行政法規,其所規范和調整的政府投資領域非常復雜,在與已有各項法律法規的銜接中工作難度很大, 其制定和實施又處于我國全面深化改革的重要時期, 因此它對符合改革方向又難以一刀切的問題僅做了原則性規定,對有些操作和執行層面的細節問題也還沒有作出具體規定。這就需要根據條例確定的基本原則、基本要求及其授權,繼續完善相關規章制度,為投資法治建設創造實踐基礎。與此同時,還要全面清理不符合條例的現行制度。

因為梔子花離不開潔白無瑕的芳香,這就要求我們進一步推進投融資體制改革。以條例為依據進一步完善政府投資體制,是當前和今后深化投融資體制改革的重要任務。我們要協調推進《條例》的貫徹實施和政府投資體制改革,圍繞優化投資結構、完善投資方式、規范項目管理、推進政府和社會資本合作以及審批制度改革等方面不斷深入探索創新,加強宏觀調控、統籌銜接和服務監管, 不斷提高政府投資管理水平,充分發揮政府投資效益。

在這個梔子花開季節,政府投資仿佛是我們遇見的一位美麗姑娘,她在千野明媚中,她在百里濃墨中,她在十里鶯鳴中,她在一路花香中,梔子花一朵比一朵更加嬌美。

這也是我為什么特別喜歡梔子花,正因她那幽幽的香、那濃濃的醇、那沁沁的情,格外誘人的清純淡雅,甚至把整個夏季醉倒。亦如杜甫曾經以梔子花自比,哪怕孤芳自賞也不可丟掉氣節,這讓我想到一句話—— 

你白皚皚的云呀,是我的天空投下的卿影。

作者為浙江省發改委副巡視員

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