基于農地“三權分置”的金融供給模式研究 —河南鄧州“孟樓做法”的經驗與拓展

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祁敬之 鄧俊淼 文冠軍

2016年8月以來,河南省鄧州市以孟樓鎮為試點,探索農地“三權分置”改革,為鄉村振興凝聚內生動力,成為我國改革開放以來農業農村改革的生動縮影。與此同時, 從“孟樓做法”實踐中,我們發現農地經營權流轉后面臨著金融資源配置相對滯后的問題。為此,亟需導入“利益共同體模式”,將利益相關者組成共同體,通過共同體的協調活動,形成風險共擔、利益共享的平衡模式,以緩解這一問題。

鄧州孟樓鎮的農地“三權分置”做法

鄧州市孟樓鎮位于河南省西南部,人口2.9萬人,土地保有量6.29 萬畝,屬于典型的農業鄉鎮。2016 年8月,鄧州市孟樓鎮依托土地“集中流轉—集中整理—集中再流轉” 模式,探索實施農村土地經營權集中流轉、推進農村土地“三權分置”,土地整體流轉率達到98%, 為適度規模經營、發展現代農業打下基礎,被認為是農業農村新一輪改革的試水之作。

(一)“孟樓做法”的推進方式

1.土地確權頒證。為了有效推進孟樓的三權分置工作,按照河南省委、省政府的安排部署,該鎮率先對全鎮土地進行確權,頒發了集體土地所有權證及土地承包經營權證。土地的確權頒證,使村集體和農戶對土地的權益有了保障,提升了農戶開展土地流轉的積極性,同時使土地流轉的程序也更加規范。

2.與農戶簽訂流轉合同。該鎮通過政策宣導,使農戶認識到農村土地的集約化經營是農業發展的大方向。按照群眾自愿的原則,由農戶與鎮政府簽訂土地流轉合同,對不愿進行土地流轉的農戶,該鎮拿出離村莊近、最好的土地分給這部分農戶,既保證了農戶的利益,也避免了流轉后的大塊農田被個別小塊田分割的問題。

3.組建專業化管理公司。省市相關部門共同出資1億元業成立土地開發公司,具體負責流轉土地的運營。土地開發有限公司按照流轉到位、整理到位、各類用地規劃到位的要求,進行土地整理、修建基礎設施,并經營管理土地再流轉,負責對農戶租金的統一支付,每年10 月份支付農戶當年的租金。

4.統一推進土地整理。在土地再流轉前,把原有的6萬余畝耕地從7至8等級全部提升為6等級,并采取“攤水入畝”的辦法,每畝承包地免費配給340立方灌溉用水。以方田為主,打破村組界限,在全鎮統籌配套溝、路、渠等農業基礎設施, 改善農業生產條件,實現“田成方、林成網,渠相通、水相連,旱能澆、澇能排”。

5.實施土地經營權再流轉。聘請北京市農林科學院對全鎮農業產業發展進行整體規劃,做到糧經飼統籌,著力發展優質高效生態農業,避免非糧化、嚴禁非農化。

其具體操作模式如圖1所示。

(二)“孟樓做法”的可持續性分析

1.利益相關者的激勵。孟樓做法涉及農戶、農地開發公司、鎮政府、村集體經濟組織等相關利益主體。農戶獲得高于土地凈收入的流轉收益,并從土地中解放勞動力,獲得其他務工收入;土地轉租價差收益,由農地開發公司、鎮政府和村集體經濟組織之間按4:4:2分配,另外,土地整理新增7500畝耕地,集體可獲得土地指標出售預期收益。

2.交易成本的降低。一是新型農業經營主體流轉土地的談判成本下降,所承擔的后續糾紛風險減少,訴訟成本基本節省;二是新型經營主體在經營過程中不用考慮偷盜的風險, 當地鎮政府及村集體免費承擔了偷盜的監督,降低了監督的額外成本。

3.持續收益的形成。只要土地能持續地流轉出去,相關各方的收益現金流就能持續。一是一次性收益,即7500畝新增耕地指標銷售預期收益;二是持續性收益,土地能力提升的租金增加收益及土地規模化經營的產出效率增長收益;三是額外的收益,農民外出務工、流轉土地上就業的工資性收入等等。

4.多層次的保障機制。第一重保障是村集體經濟組織對村民的治理,其保障租入土地的新型農業經營主體能夠順利地完成生產經營; 第二重保障是鎮政府通過協調承包的新型農業經營主體,實現土地的順利流轉;第三重保障是農地開發公司實施土地整理、配套設施,降低了農業經營主體的顧慮。

(三)“孟樓做法”的融資瓶頸

1.土地整理資金來源不足。孟樓做法實施中,從土地整理投入到農民租金支付共計1.5億元,這些啟動資金主要由省、市有關部門注資設立。隨著孟樓做法計劃在另外6個鄉鎮的40萬畝農地上推廣實施,經過初步核算,土地整理及租金支付投入預計資金缺口達7億元。缺口資金如果完全依賴政府部門注資顯然已不太現實,再者政府一時也承受不了這么大塊的資金支出。因此,必須尋求新的資金來源,社會融資、銀行貸款或多元化的資金來源組合,可能才是模式推廣實施的最佳出路。

2.鄉村配套發展資金缺失。這主要是鄉村振興、農村養老基礎設施建設基金規劃問題。孟樓做法對收益的再分配只是考慮了各參與主體的訴求,而對鄉村振興、農村有養老等后續的遠期事項投入沒有予以單獨規劃和設計。因此,在孟樓做法推廣中, 應從農村土地收益中的集體份額中單獨按比例提取或國家對“三權分置” 模式較完善的鄉村及早進行鄉村發展規劃,并給予適當的發展資金支持。

3.農地抵押融資不完善。作為“兩權抵押”試點地區,鄧州在農地抵押領域做了大量積極的探索, 但受困于農地權屬、農民認知及對土地的依賴性較強等因素,兩權抵押還是以組合型的“擔保+抵押” 模式為主,加之配套的風險防范、評估、再流轉等機制不完善,金融信貸資金介入的渠道依然不是很通暢,這與新型農業經營主體對融資的需求不匹配。

基于“孟樓做法”的金融支持模式優化

在“三權分置”模式下,由于農地經營權抵押在配套制度方面存在的制約,需要完善農地產權制度、健全經營權流轉平臺、落實復合型的抵押擔保機制和風險補償機制,以形成農地經營權抵押貸款和降低風險的關鍵性制度和機制設計。因此,依據“三權分置” 的“孟樓做法”,提出“利益共同體”金融支持模式。

(一)“孟樓做法”實現的幾個機制

1.土地匯聚機制。土地匯聚機制是將分散在小規模農戶手中的農地按照一定的模式聚集起來,匯聚機制可以是租入(孟樓做法),同樣也可以是土地入股。在土地聚集的過程中,集體經濟組織和鄉鎮級政府部門發揮著與農戶長期聯系的優勢,實現土地的及時匯聚。維護這個機制的核心是土地租金或收益所形成的持續現金流。

2.土地流動機制。土地要實現持續的收益,就必須流轉出去,而流轉的提前是土地的質量和規模受到農業經營主體的關注,否則, 可能形成“閑地”,影響收益的持續;同樣,農地在流轉到期后,需要及時續期或再流轉,否則,同樣影響收益,因此,土地的質量、合適的規模及完備的流轉平臺是農地及時流動的支撐。

3.資金融入機制。即在改革過程中資金不足時能夠及時通過一定的渠道融入,融資機制的關鍵在于融資規模的確定和經營權抵押的有效性,這還涉及農地使用權的評估。農地使用權價值的確定,是確定貸款額度,降低貸款風險的重要措施,因此,資金融入機制的核心在于找到一個第三方、信用等級較高的農地使用權評估機構。

4.農業保險機制。由于農業經營面臨自然風險和市場風險等多種風險,保險的介入能夠為經營土地的各主體的權利提供保證。保險公司的功能主要涉及兩個方面,一是對轉入方經營項目的保險,保障其應對風險時能夠面臨最小的損失;二是針對金融機構,如果農地轉入方不能夠及時償還或者違約,金融機構能夠通過保險降低自身的損失。

5.風險保障機制。風險保障機制涉及擔保、補償及保證保險等措施的建立,以保證在貸款違約時分散風險,保障在農地轉入方不能按時償還貸款時,替農地轉入方償還貸款,從而降低金融機構的損失, 提高其為農業經營提供金融支持的積極性。

農地“三權分置”的綜合模式涉及多元主體,因此,多元主體的及時整合與相互配合就成為該做法實施的關鍵。在該模式中,政府部門因地制宜地協調多方主體共同完成農地“三權分置”的金融支持需求。

(二)做法有兩個主要特征

1.機制之間不是孤立的。五個機制不是孤立的個體,而是互相配合的整體,是保證模式可持續的最優組合。但由于不同的區域、人文及土地優勢,機制的組合方式可能多種多樣,也存在缺少一個機制而可運行的可能。

2.契合“四個有利于”要求。參與“三權分置”模式的各利益主體之間通過直接或間接的形式圍繞土地經營權形成利益共同體,每一方的行為發生都有相對應的方式作為利益獲得的保證,既實現了最基本的利益訴求,又推動了農地“三權分置”改革工作的推進。

(三)實施基本路徑

1.完善制度體系。包括經營權的界定、頒證流程、流轉流程等方面, 建立一個完善的經營權制度體系, 解決經營權流轉和抵押存在的法律問題,形成一個完整制度體系。在我們訪談過程中,許多農戶手中并沒有農地經營權證,因此,缺乏完善的經營權的權利配置證明,是導致農戶和農地轉入方無法通過農地抵押獲得貸款的關鍵因素。

2.落實配套措施。結合農地的制度特征,建立一個經營權價值評估體系;土地價值評估體系不僅包括土地價值評估的一個環節,而且包括土地流轉的手續辦理,后續土地價值糾紛的調解,相關價值和權利的界定等環節。完善的土地價值評估體系的建構需要政府部門強有力的參與,實施政府技術部門指導及評估費用財政補貼,實現土地價值評估機構由政策性向市場型轉變。

3.搭建交易平臺。缺少成熟的農地經營權流轉市場,是農地價值不能有效增值的關鍵原因。因此,建立完善的、實時的農地經營權網絡化交易服務體系,實現土地信息與需求信息的及時登記、展示、對接和更新, 滿足需求方條件與農地信息的及時對接,從而有效提高土地流轉的及時性,減少供應方與需求方對接環節上的時間成本、評估成本和經濟成本。

4.設立接管基金。再好的機制也無法完全規避風險,因此要建立長期、完善的兜底機制,即建立農地“三權分置”最終風險處置接管基金,降低因農地“三權分置”形成新的社會矛盾的系數。基金的設立采取多元化的方式,以財政劃撥、開發公司邀存、土地溢價比例及土地指標溢出價值等多項資金來源構成。

作者單位:南陽師范學院金融學院/ 中國人民銀行南陽市中心支行

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